Jovino Novoa: “Un Parlamento bicameral permite un debate más acucioso de los proyectos de ley, favoreciendo la reflexión y el entendimiento. La experiencia legislativa chilena demuestra que es necesario mantener esta característica.”
Marco Enríquez-Ominami: “El cambio del sistema electoral será insuficiente mientras no se logre corregir uno de los defectos centrales de nuestro sistema legislativo, que es la coexistencia de dos cámaras que cumplen la misma función.”
Jovino Novoa Presidente de la Fundación Jaime GuzmánDesde los albores de la República, Chile ha tenido un Congreso formado por dos cámaras. Ahora, y sin ningún fundamento de peso, esta larga tradición pretende ser cambiada por un grupo de diputados que ha presentado un proyecto para reemplazar nuestro actual Congreso bicameral por uno unicameral, eliminando al Senado.
Si bien hay razones a favor de ambas modalidades de organización, sería conveniente saber cuáles son las que justifican proponer este cambio, ya que, en mi opinión, los fundamentos del bicameralismo están plenamente vigentes y son hoy más necesarios que nunca. Un Parlamento bicameral permite una discusión o debate más acucioso de los proyectos de ley, favoreciendo la reflexión y el entendimiento.
Esta ventaja es obvia y la experiencia legislativa chilena demuestra que es necesario mantener esta característica. ¿Qué hubiese ocurrido con el proyecto de reforma tributaria si la Cámara de Diputados hubiese sido la única instancia? ¡Si el proyecto corregido es malo, como sería haberlo aprobado con extrema urgencia y sin cambiarle el corazón, como pretendía el ministro de Hacienda! El sistema bicameral, al tener cámaras elegidas por períodos distintos, representando territorios y poblaciones distintas, modera las mareas electorales y otorga al Congreso una sintonía más fina con la realidad del país en su integridad, más que con la temperatura del mundo político del momento.
La configuración de dos tipos de cámaras ayuda también al entendimiento, como lo explica el constitucionalista Alejandro Silva Bascuñán: “…Si se pone al frente del gobierno una sola asamblea, se agudizan los conflictos, hasta llevarlos a la crisis del sistema o a la dimisión de uno u otro de los cuerpos en pugna, mientras que siendo dos las cámaras, son fáciles las soluciones de contemporización o se hace difícil concebir que la concordancia de ambas ramas no exprese también el sentir nacional, que los otros órganos del Estado tendrán que respetar”.
Quienes proponen estas reformas lo hacen más bien por consignas que por un estudio profundo y orgánico de la institucionalidad del país, cuyo entramado es clave para promover el desarrollo y la estabilidad política que lo permite. Esto queda palmariamente demostrado cuando, por ejemplo, no se advierten los problemas que tendría un presidente para gobernar con un Congreso unicameral si hay mayoría opositora. Hoy existe al menos la posibilidad de evitar un potencial chantaje por la vía de recurrir al apoyo de la otra cámara.
La propuesta de eliminar el Senado como solución a los problemas de eficiencia del proceso legislativo confunde, además, las causas con los efectos. Lamentablemente, en la práctica los parlamentarios han ido desnaturalizando el rol de cada corporación: los diputados no cumplen a cabalidad con fiscalizar los actos del gobierno y controlar el gasto público y a veces el Senado no cumple con su rol de dar la profundidad requerida al debate político.
Afortunadamente para el conjunto del país, la Constitución requiere un porcentaje alto de parlamentarios para aprobar reformas a esta parte de nuestra institucionalidad (ahora valoramos los vilipendiados quórum). Sobre todo, porque con esta reforma comenzamos a ver lo que puede significar la retroexcavadora aplicada a nuestra institucionalidad vigente.
Marco Enríquez-Ominami, presidente de la Fundación ProgresaSi bien terminar con el sistema binominal era no sólo necesario, sino urgente para nuestra democracia, lo cierto es que esta reforma merecía una reflexión más profunda y participativa, de manera de evitar cambios cosméticos que tarde o temprano develarán su insuficiencia. En ese sentido, el Ejecutivo podría haber convocado, vía plebiscito, a una asamblea constituyente, electa de manera proporcional y competitiva, cuya única misión hubiese sido reformular la Constitución, así como el actual sistema electoral y representativo.
En tal caso, se habría inevitablemente planteado el debate sobre la necesidad de contar con una Cámara Alta y una Cámara Baja. No cabe duda que el cambio del sistema electoral será totalmente insuficiente mientras no se logre corregir uno de los defectos centrales de nuestro sistema legislativo, que es la coexistencia de dos cámaras que cumplen exactamente la misma función, pues alternativamente, una u otra son cámaras de origen y revisoras, respectivamente, lo cual hace muy lento el proceso de tramitación del proyecto de ley.
El sistema bicameral tiene sentido en países de organización territorial federativa, pues la Cámara Alta representa, en este caso, a las regiones, estados y gobernaciones. En el caso de un Estado centralizado como el chileno, el Senado carece de sentido, pues ambas cámaras se basan en el mismo principio de representación territorial, con la sola diferencia de la duración del mandato, aun cuando no existe lógica para que uno sea de ocho años y el otro de cuatro años, salvo la loca idea de atribuir a los diputados más inmadurez en las decisiones (una especie de “pipiolos del siglo XIX”) y al Senado la sabiduría de la senectud.
Sin embargo, llama la atención que incluso habiéndose discutido sobre si la propuesta del Ejecutivo traería mayores costos financieros, ninguno de los interesados discutiera sobre la utilidad de contar con una Cámara de Diputados y otra para senadores. Y tal vez sea ese el origen del problema: creer que los propios incumbentes tendrán la voluntad política para proponer un sistema unicameral que deje sin oficio a mucho de ellos. Los progresistas propusimos ante la Comisión de Constitución que Chile adopte un sistema unicameral, con una cámara compuesta por 150 representantes, a razón de cuatro a siete representantes por distrito, según el tamaño.
En este sistema, cada región tendría cinco representantes base, adicionalmente a aquellos que sean proporcionales a su población.
El desprestigio de la política, y de la actividad legislativa en particular, hace necesario avanzar hacia un sistema más ágil y que junto con ganar en representatividad, no aumente el número de congresales ni los recursos públicos destinados a su financiamiento. Por ello es que el proyecto de ley sobre modificación al sistema binominal debió abrir la discusión sobre unicameralismo.
No cabe duda que existe abundante literatura sobre la influencia positiva de los sistemas bicamerales en países federales, los cuales permiten un contrapeso nacional a las visiones más locales de los representantes de los cuerpos federados.
Sin embargo, Chile no es un país federal, por lo que corresponde mirar lo que sucede en democracias como Portugal, Suecia, Costa Rica y Finlandia, las cuales han optado por sistemas unicamerales que agilizan la labor legislativa, o la misma Italia, que ha emprendido el camino de reducir el tamaño de su Senado.
La pregunta sigue siendo por qué en Chile no se debatió sobre esta materia. Quizás porque faltaron convicción política y participación ciudadana.
Artículo publicado en La Tercera el sábado 06 de septiembre 2014