Una serie de demandas sociales acontecidas a comienzos del siglo XX, generaron finalmente un remezón político, que se tradujo en una inédita ley, que antes de reconocer el derecho a un régimen previsional general obligatorio, obligó a los patrones a asumir el riesgo ocasionado por sus fuentes de trabajo.
Dr. Rodrigo Martínez Peric
Una serie de demandas sociales acontecidas a comienzos del siglo XX, generaron finalmente un remezón político, que se tradujo en una inédita ley, que antes de reconocer el derecho a un régimen previsional general obligatorio, obligó a los patrones a asumir el riesgo ocasionado por sus fuentes de trabajo. De esta forma, se configuró lo que podríamos calificar como la primera ley de protección social que reguló un seguro de salud en Chile, y se puso la primera piedra del sistema previsional moderno.
Hoy día, el seguro de salud por riesgo ocupacional se encuentra en manos de 3 mutualidades patronales, que mantienen afiliados a más de 4 millones de trabajadores chilenos, pertenecientes a 92.000 empresas. Desde que fuera promulgada la Ley 16744 (1968), la gran reforma nacional en materia de seguridad laboral, la siniestralidad efectiva por accidentes del trabajo ha descendido en forma drástica, alcanzando una tasa cercana al 6% (2010), índice comparable a naciones desarrolladas.
Sin embargo, como todo subsistema de seguridad social, debe ser analizado en el contexto global de los beneficios que otorga, y como estos a su vez, interaccionan con las restantes entidades encargadas de administrar protección social. En este sentido, el modelo previsional de salud ocupacional imperante en Chile, plantea una serie de interrogantes en relación a su eficiencia real, en orden a satisfacer en su justo equilibrio, los intereses de todos los actores involucrados. Estos son en orden de importancia, los trabajadores, los empleadores, el Estado, y en último término el administrador del seguro.
Resulta indiscutible, que el actual modelo de previsión en salud laboral establece una regulación tarifaria ampliamente favorable para el administrador. La siniestralidad ocupacional se paga cara, situación que favorece a la sub notificación de accidentes, como asimismo, que no se reconozcan como tales, a una infinidad de enfermedades relacionadas con el trabajo. Mientras en Chile se acoge una patología de origen ocupacional por cada 50 accidentes del trabajo oficiales, en países desarrollados esta proporción es al menos, 10 veces menor.
En este rígido sistema asegurador, ni las primas, ni los beneficios pueden ser sujetos a modificación, lo que ciertamente limita la competitividad entre las mutuarias, restringiéndose esta, a la calidad de los servicios médicos prestados.
La sostenida baja en la siniestralidad laboral se genera por una multifactorial, donde la prevención de accidentes, más que responder a la instauración de medidas de seguridad, se ve fuertemente apoyada por el desincentivo financiero que significa un aumento de la prima.
La enorme expansión económica experimentada por las mutualidades patronales durante las pasadas dos décadas – refrendada en un aumento exponencial de activos de diversa índole, en una proporción que supera con creces a las necesidades que demanda la Ley – se genera como consecuencia de un aumento en la proporción de afiliados de salarios altos y baja siniestralidad (empleados), al desarrollo de vías alternativas de financiamiento (venta complementaria de servicios médicos), como también a la utilización de sociedades “puente” que disminuyen ostensiblemente sus costos operacionales.
Desde que entrara en vigencia, hace casi un siglo, el primer seguro por riesgo ocupacional en Chile, una infinidad de nuevas formas de trabajo se han desarrollado, como también han acontecido trascendentales reformas en la estructura organizacional de nuestra sociedad.
A pesar de estos significativos cambios, los pilares que han sustentado a la seguridad laboral en Chile, permanecen inamovibles. Estos son, la importancia estratégica del trabajo, y especialmente los trabajadores, como asimismo, la responsabilidad patronal ineludible en lo que respecta a la salud ocupacional.
Durante la revolución socio-industrial del pasado siglo, el Estado de Chile también sufrió una profunda transformación, transitando de defensor de las libertades individuales, a preservador del bien común y los derechos fundamentales de las personas.
La primera Ley de seguridad laboral, llegó a resolver parcialmente las demandas de un grupo social, victimizado desde el tiempo de la encomienda colonial, y hasta ese momento completamente desprotegido.
Mucha atención debemos poner en la secuencia como se desarrolló la legislación de protección social en Chile, pues condicionó la estructura que adoptó posteriormente el sistema previsional en salud.
La Ley de Accidentes del Trabajo antecedió al régimen previsional general obligatorio, normativa que vio la luz 8 años después, generándose con esto, dos sub sistemas previsionales en salud (ocupacional y común).
Las grandes exigencias que imponía la normativa previsional de salud ocupacional, provocó que el gremio empresarial afrontara estas obligaciones en conjunto, constituyéndose las primeras mutualidades patronales, que rápidamente superaron en tamaño a la mutuaria que agrupaba a los empleados públicos (Caja de Accidentes del Trabajo).
De esta forma, las administradoras patronales funcionaron una década antes que se promulgara la Ley 16744, ordenamiento legal que, como resulta habitual en nuestra historia, debió confeccionarse a la medida de lo pre existente. Durante el régimen militar autocrático, fueron introducidas numerosas adecuaciones a la Ley 16744, todas estas, tendientes a mejorar las condiciones económicas de las administradoras patronales.
Enormemente favorecidas por el considerable caudal de ingresos, asegurado por una normativa de aplicación universal, las mutualidades patronales adquirieron autonomía, desvinculándose del gremio empresarial que las originó, respondiendo solo por sus obligaciones para con los beneficiarios, a la vez que sus grupos controladores, desarrollaron mecanismos que les permitieron perpetuarse en el poder administrativo.
En una primera etapa, la sobrecapitalización sirvió para edificar la red prestadora de salud más extensa y moderna del país, enormemente subutilizada en relación a la siniestralidad laboral efectiva, pues su creación respondió a capturar otro objetivo, esto fue la necesidad de reinvertir los grandes excedentes generados edificando espacios que permitieran comercializar servicios médicos a privados, distintos de los beneficiarios de la Ley 16744.
En una segunda etapa, las mutualidades patronales aplicaron una fórmula de elusión tributaria que disminuyó ostensiblemente sus costos operacionales. Amparadas en un vacío legal y con la anuencia de la SUSESO, desarrollaron un complejo modelo de negocios caracterizado por la constitución de una infinidad de sociedades “puente”, que a diferencia de las mutuarias, tienen la capacidad de recuperar créditos fiscales, maniobra contable que aminora su principal gasto, esto es el que devenga de otorgar prestaciones de salud preventivas y curativas. Los enormes excedentes generados, no se reinvirtieron en beneficio de sus afiliados, como estipula la Ley, sino que fueron recolocados en este interminable engranaje financiero, compuesto por centenares de sociedades de fachada, sin socios reales.
Tal como se plantea el actual ordenamiento del seguro de salud laboral en Chile, se ven seriamente perjudicados todos los actores involucrados, con la excepción del administrador.
Por una parte, las empresas adherentes deben soportar una pesada carga impositiva, que en sectores industriales y mineros puede alcanzar al 7,75%% de la renta imponible de cada trabajador, lo que repercute negativamente en diversos aspectos, tales como la competitividad, el crecimiento y la generación de empleos, situación que lesiona predominantemente a las PYMES. Asimismo, la gran eficiencia adquirida por el administrador en orden a traspasar la siniestralidad laboral al valor de la prima cotizada, estimula la sub notificación de accidentes del trabajo, introduciendo con esto, costos improcedentes al seguro general de salud, el que debe hacerse cargo del tratamiento y subsidios por incapacidad derivados de accidentes del trabajo no declarados.
Asimismo el Estado, hoy convertido en un empleador más asociado a las mutualidades privadas, ve disminuida su recaudación tributaria, toda vez que las prestaciones curativas y preventivas son finalmente otorgadas por empresas distintas de la mutuaria patronal, eludiendo con esto el pago del IVA.
Finalmente, también se ven perjudicados la mayor parte de los trabajadores afiliados, que no tienen acceso a las instalaciones de salud, exceptuando sufran accidentes del trabajo, los que a la postre incrementan los costos para sus empresas. Por tanto, existe un incentivo perverso a sub notificar los siniestros, como también a no reconocer el origen laboral de muchas enfermedades que derivan de las actuales formas de trabajo. Asimismo, la Ley otorga amplias facultades al administrador, que oficia como juez y parte en las evaluaciones por incapacidad permanente (COMPIN), como también en la determinación de la naturaleza de las enfermedades. Tampoco los trabajadores tienen acceso a tratar sus enfermedades comunes en las lujosas instalaciones edificadas, pues en una gran proporción son beneficiarios del seguro público de salud (FONASA), el que no otorga las coberturas suficientes que hagan viables estas atenciones médicas.
De persistir el actual desequilibrio de beneficios en el ordenamiento que regula la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Laborales, no puede esperarse más que sus entidades administradoras se sigan robusteciendo, a expensas de quitarle competitividad al sector productivo y disminuir el ingreso fiscal.