Víctor Osorio
Progresista
Ex ministro de Bienes Nacionales
En su Cuenta Pública 2019, uno de los anuncios del Presidente Sebastián Piñera que provocó más cobertura mediática fue la presentación de un proyecto que crearía el Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio, sobre la base de la fusión de los actuales Ministerios de Vivienda y Bienes Nacionales.
De hecho, en el discurso de Piñera la única referencia a Bienes Nacionales fue para anunciar su próximo fin. Tras referirse (en forma genérica) a la necesidad de promover la descentralización y la igualdad de oportunidades, y de constatar que nueve de cada 10 chilenos vive en ciudades, señaló: “Presentaremos a este Congreso un proyecto de ley que crea el nuevo Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio, que unirá al Ministerio de Vivienda con el de Bienes Nacionales”. Dijo que ello, “junto con el incremento en los subsidios de adquisición y arriendo” de viviendas, “permitirá alcanzar mayores niveles de integración social, reducir los campamentos y facilitar el acceso de las familias a zonas urbanas con más y mejores servicios”.
Nos parece que existen amplias y buenas razones para cuestionar esta proposición, cuyo detalle aún no se conoce.
- No es una propuesta original: Piñera la intentó imponer en su anterior Gobierno.
En efecto, la proposición no es nueva. El Presidente Piñera planteó formalmente la fusión de los Ministerios de Bienes Nacionales y Vivienda, para la creación del Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio, a través de un proyecto de ley enviado a tramitación legislativa el 20 de enero de 2014 (Mensaje N° 198–361).
Desde que se conoció del diseño de la propuesta, durante el 2013, los gremios de los sectores de Vivienda y Bienes Nacionales expresaron su crítica, no por consideraciones corporativas, sino por estimar –a partir de su propia experiencia en las Secretarias de Estado– que no era la mejor fórmula para acometer positivamente los nuevos desafíos en materia de desarrollo urbano y territorial.
El cuestionamiento fue transversal. Catalina Parot fue la primera Ministra de Bienes Nacionales en el anterior Gobierno de Piñera, desempeñándose en el cargo entre 2010 y fines de 2012. Hoy es presidenta del Consejo Nacional de Televisión.
Cuando fue presentado el proyecto de fusión de Ministerios el 2013, señaló a la Radio de la Universidad de Chile lo siguiente: “Hay que separar políticas de territorio, ciudad y construcción de vivienda. La única manera de tener ciudades integradas es tener un Ministerio del Territorio que sea un trabajo distinto del servicio de vivienda. Son dos objetivos distintos, fusionar dos actividades tan diferentes no me cuadra”. Además, advirtió que “unir ambos ministerios conlleva una peligrosa relación entre los terrenos que maneja el Estado, muchas veces en periferia de las ciudades, y el espacio destinado a edificación de viviendas sociales”.
Cuando asumimos la conducción del Ministerio de Bienes Nacionales el 11 de marzo de 2014, nos encontramos con esta iniciativa en proceso de tramitación legislativa. Así, en el Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet tomamos la decisión de proceder al retiro del proyecto, con lo cual el 19 de mayo de ese año su tramitación legislativa fue terminada.
- No se ha considerado el punto de vista de las entidades gremiales que agrupan a profesionales, técnicos y funcionarios de Bienes Nacionales y Vivienda.
Como se ha indicado, los gremios de Bienes Nacionales y Vivienda han cuestionado esta idea a lo largo del tiempo. Y su opinión ciertamente es significativa, y debiera ser tomada en debida consideración.
Un ejemplo de su posición puede conocerse revisando uno de los primeros comunicados entregados a la opinión pública por las actuales autoridades. El 13 de Marzo de 2018, a dos días que se iniciara el segundo Gobierno de Piñera, en el sitio web institucional de Bienes Nacionales se publicó la nota: “Ministro Ward y Subsecretaria Bravo entregan afectuoso saludo en su primer encuentro con funcionarios de Bienes Nacionales”.
“Destacando la importante labor que realiza el Ministerio de Bienes Nacionales para mejorar la calidad de vida de las familias chilenas, el ministro Felipe Ward, junto a la subsecretaria del ramo, Alejandra Bravo, entregó un afectuoso saludo a los funcionarios de la cartera que recién asume”, se explicaba.
Más adelante se indicaba que el Ministro Ward señaló: “Sabemos que aquí hay un grupo de trabajo que se siente como una familia y nosotros venimos a aportar. Entendemos que una de las principales preocupaciones es la eventual fusión de este Ministerio con otro, por lo que tenemos una serie de propuestas e iniciativas, ya que queremos larga vida para este ministerio”. La nota señalaba que esta “precisión” del nuevo Ministro provocó “un fuerte aplauso de los (funcionarios) presentes”.
Hace poco, la Directiva Nacional de la Asociación de Funcionarios de Bienes Nacionales (ANFUBIENES), frente a las informaciones de prensa que anticipaban la presentación del proyecto de ley, emitieron un pronunciamiento en que rechazaban “cualquier proyecto que reste facultades al Ministerio de Bienes Nacionales o lo haga desaparecer, como lo propone por segunda vez el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera”.
“Frente a este complejo y reeditado escenario, la Directiva que suscribe realizará todas las acciones que nos permitan demostrar nuevamente que el fundamento de esta decisión carece de un sustento técnico, desvaloriza la función pública, minimiza la labor estratégica del Ministerio de Bienes Nacionales y plantea finalmente una visión de ‘racionalización’ y reducción del Estado que no es compatible con una sociedad basada en el reconocimiento de derechos sociales”, manifestó el documento de ANFUBIENES.
- Su principal fundamento pareciera ser la noción de reducir el tamaño del Estado.
Todo indica que el fundamento central del proyecto de ley es la preconcepción (que es puramente ideológica) propia del neoliberalismo, en el sentido de que una condición necesaria para promover la inversión y el crecimiento es la reducción del tamaño del Estado.
Así, se refiere expresamente al tema una Minuta de Análisis del Presupuesto de la Nación 2019 preparada el año pasado por los centros de estudio de la derecha (Instituto Libertad y Desarrollo, Fundación Jaime Guzmán e Instituto Libertad). En el examen de la Partida N° 14, correspondiente al Ministerio de Bienes Nacionales, indica que “la única propuesta” relativa a la Secretaria de Estado en el Programa de Gobierno de Sebastián Piñera “consistía en su fusión con el Ministerio de Vivienda y Urbanismo con el objeto de crear el Ministerio de Ciudad, Vivienda y Territorio”.
En consecuencia, a la luz que nuevamente se asignaban recursos presupuestarios al Ministerio de Bienes Nacionales, se preguntaban si había intención de cumplir con esta propuesta y agregaban que, en caso que la respuesta fuera afirmativa, debería aclararse “cuál sería su objeto e impacto”. Añadían que “este punto no es abordado” por el documento “Costo y Financiamiento del Programa de Gobierno”, que presentó Piñera el 2017 (habría que agregar que, hasta ahora, el tema no ha sido aclarado).
Y terminaban señalando los centros de estudio de la UDI y RN: “Sería útil preguntar si dicha fusión contempla una gestión más eficiente de recursos (sic). En concreto, ¿disminuirá el gasto fiscal total en caso de efectuarse la fusión?”. Es decir, lo que están señalando con toda claridad los think tank de la derecha hoy en el Gobierno es que la fusión de ambos Ministros conducirá inevitablemente a una reducción del “gasto fiscal” que hoy se destina a Bienes Nacionales y Vivienda (ambas Secretarías de Estado clave en materia de derechos sociales) porque ello, según sus prenociones ideológicas, sería equivalente a “una gestión más eficiente de los recursos”.
- No hay fundamento para sostener que una fusión de Ministerios conduce a más beneficios sociales.
Un tema fundamental a resolver: ¿Pudiera alguien en el actual Gobierno explicar la razón por la que se supone que una mera reingeniería de tipo organizacional, fusionar dos Ministerios, produciría tantos y tan grandes beneficios para el país?
En su discurso, Piñera habla de “desarrollo inclusivo” para beneficiar a las 16 regiones, de promover la descentralización y la igualdad de oportunidades, “para avanzar hacia una sociedad más integrada y con menos desigualdades”, de abordar además la “calidad de nuestras ciudades” y hacer como “los griegos antiguos, que eran austeros en sus espacios privados y grandiosos en sus espacios públicos”. Luego, anuncia que se enviará el proyecto de ley para fusionar Bienes Nacionales y Vivienda, indicando que ello –con el incremento en subsidios de adquisición y arriendo de viviendas– “permitirá alcanzar mayores niveles de integración social, reducir los campamentos y facilitar el acceso de las familias a zonas urbanas con más y mejores servicios, derribando los muros visibles e invisibles que dividen a los chilenos”.
¿Cuál es la relación causal, de causa y efecto, entre todos esos positivos hechos con una mera fusión organizacional de dos Ministerios?
No se alcanza a comprender la razón, técnicamente fundada, por la cual se sostiene que la fusión de dos Ministerios produciría esos efectos. Es decir, ¿por qué se afirma que el solo hecho de fusionar dos Secretarías de Estado incrementaría el acceso a la vivienda y mejoraría la calidad de las ciudades? Menos se entiende si esa fusión está asociada, como ya se indicó, con una reducción de los recursos públicos destinados a vivienda y al desarrollo urbano y territorial.
Por otro lado, nos parece que el imperativo de la descentralización de la forma y contenido del Estado debe articularse en forma virtuosa con la necesidad permanente de diseñar políticas nacionales. Se necesita asumir la hechura del Estado con una visión que descentralice el poder con un enfoque nacional y una perspectiva democratizadora.
No es consistente, además, argüir la necesidad de fusionar los Ministerios con el hecho de que la noción “territorio” incluye una ancha diversidad de relaciones e instituciones sociales, pues este razonamiento bien podría conducir al absurdo de que absolutamente todas las Secretarías de Estado de carácter sectorial debieran fusionarse en un único Ministerio, pues todo pasa por el territorio o es reductible al territorio.
- La naturaleza de Bienes Nacionales como Ministerio del Territorio Fiscal.
Pareciera existir el supuesto de que Bienes Nacionales administra terrenos (fiscales) y que ellos debieran destinarse a resolver las necesidades de vivienda, por lo que la fusión propuesta significaría un paso adelante pues ya no sería necesario, como ahora, que Bienes Nacionales transfiriera el dominio de inmuebles bajo su administración a los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU).
Con todo, en lo que se refiere a la disposición de tierras fiscales para proyectos de vivienda social y barrios integrados, durante nuestra gestión, entre marzo de 2014 y septiembre de 2016 se había entregado 149 inmuebles fiscales, lo que significaba cerca de 3 millones 400 mil metros cuadrados de propiedad fiscal, para casas destinadas a los que más lo necesitan. Establecimos como modalidad principal la transferencia gratuita, para hacer viable el carácter social de los proyectos de vivienda. Ello no era posible hasta el inicio del Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet.
Sin embargo, Bienes Nacionales no circunscribe su labor a ser un mero proveedor de terreno para fines habitacionales. Tampoco su trabajo se limita espacialmente a las ciudades, más allá que sean importantes en términos de poblamiento. La Secretaría de Estado desarrolla políticas y acciones fundamentales en el conjunto del territorio fiscal, que es el 53% del total de la superficie nacional, compuesto por áreas rurales y territorios agrícolas, zonas no urbanas con potencialidad para el turismo u otros usos de carácter social productivo, y áreas silvestres protegidas. También, por cierto, administra bienes fiscales que permiten el funcionamiento operativo de los diferentes órganos del poder público y colabora con el fortalecimiento de la sociedad civil.
Por ello, durante el Gobierno de la Presenta Bachelet desde Bienes Nacionales se trabajó intensamente por la ampliación de Parques Nacionales y áreas protegidas, con especial énfasis en la Red de Parques Nacionales de la Patagonia, cuya creación además implicó el crecimiento sustancial del patrimonio del Fisco. Asimismo, a octubre de 2016 se habían otorgado 162 concesiones de largo plazo para proyectos de Energías Renovables No Convencionales, lo que representa unas 46 mil hectáreas. A esas alturas, el 77 por ciento de las iniciativas de ERNC se encontraban emplazadas en terrenos otorgados por la Secretaría de Estado.
¿Se asegura esa integralidad en la propuesta en que ha insistido el Presidente Piñera?
- El problema es de concepción: planificación del territorio y derecho a la ciudad
Como lo hemos señalado en otra ocasión, en materia de desarrollo urbano y territorial el desafío de fondo para el Estado es político: de contenido político. En primer lugar, la necesidad política de planificación del territorio y ordenamiento territorial, teniendo a la vista que solamente el 3,86 por ciento del territorio nacional se encuentra normado por instrumentos de planificación territorial.
El ordenamiento territorial supone la necesidad de un tipo de Estado con capacidad y voluntad de planificar, superar la concepción de que el mercado es autosuficiente para regular los procesos territoriales, y con capacidad y voluntad de planificar en forma democrática con la participación de la ciudadanía.
La Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, diseñada en el Gobierno de la Presidenta Bachelet, da un paso adelante en descentralización y además asume la necesidad del ordenamiento territorial. La reforma contempló la elaboración de una Política Nacional de Ordenamiento Territorial y el establecimiento de Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, de carácter intersectorial y vinculante, para identificar potencialidades, vocaciones y fragilidades del territorio; y definir condiciones para la localización de las infraestructuras y actividades.
Estos desafíos requieren, en efecto, una coordinación intersectorial a nivel del poder del Estado y sus organismos. En ese sentido, durante el Gobierno de la Presidenta Bachelet se avanzó en la materia a partir del Comité de Ministros de Ciudad y Territorio (integrado por Vivienda, Bienes Nacionales, Transportes y Obras Públicas, y la Subsecretaría de Desarrollo Regional), que en este período avanzó en el conjunto del país en diseñar Planes Regionales de Infraestructura Urbana y Territorial. A ello se agregó una Comisión Interministerial ampliada a 12 Ministerios, con el objeto de acometer el desafío del ordenamiento territorial, al calor de la reforma en materia de Gobierno y Administración Regional.
Por cierto, es insuficiente. Requiere un segundo desafío de contenido político: que el Estado asuma el derecho a la ciudad como horizonte orientador de su política y gestión en materia de desarrollo urbano. Más aún, que el derecho a la ciudad sea asumido como política de Estado.
El derecho a la ciudad una propuesta política que reivindica la posibilidad de que la ciudadanía se apropie de la ciudad, como alternativa frente a la privatización de los espacios urbanos, el uso mercantil de la ciudad y la predominancia de las industrias y espacios mercantiles. El derecho a la ciudad es la reivindicación del usufructo equitativo de las ciudades en el marco de los principios básicos de sustentabilidad y justicia social, gestión democrática y ejercicio pleno de la ciudadanía, función social de la ciudad y la propiedad urbana, y planificación social de la ciudad.